El debate en torno a si las licencias de primera ocupación o determinadas licencias de obra pueden sustituirse por una declaración responsable no es meramente técnico, sino que tiene profundas implicaciones económicas y jurídicas. Afecta a la seguridad jurídica de promotores y particulares, a la agilidad en la tramitación urbanística y a la propia capacidad de control de las Administraciones locales. La cuestión clave es que no cabe utilizar de manera alternativa licencias y declaraciones responsables cuando la norma delimita con claridad el título habilitante exigible. Pretender lo contrario vulnera el principio de legalidad y abre la puerta a la inseguridad administrativa.
La doctrina jurisprudencial
La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Navarra nº 589/2021, de 16 de noviembre (rec. 57/2020), constituye un hito en esta materia. En ella se afirma que el legislador foral había establecido con precisión las actuaciones urbanísticas que requerían licencia y aquellas que podían ampararse en declaración responsable.
El Tribunal lo explica de forma inequívoca: corresponde al legislador –y no a la Administración ni al ciudadano– decidir qué título es exigible.
De esta doctrina se desprenden varias conclusiones: 1) Nulidad de pleno derecho de resoluciones contrarias a la normativa.; 2) Necesidad de modelos normalizados y actualizados; 3) Adaptación de las Ordenanzas Fiscales; y 4) Obligación de respeto a la normativa en vigor por parte de las Administraciones Públicas.
La declaración responsable en el ordenamiento jurídico
La declaración responsable se encuentra regulada en el artículo 69 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP). Se define como el documento suscrito por el interesado en el que manifiesta, bajo su responsabilidad, que cumple con los requisitos establecidos en la normativa vigente, que dispone de la documentación que lo acredita y que se compromete a mantener dicho cumplimiento mientras dure la actividad.
Su principal virtud es la inmediatez: permite iniciar la actividad sin esperar resolución administrativa, aunque bajo control posterior. La Administración conserva la potestad de verificación y la posibilidad de sancionar en caso de incumplimiento o falsedad.
En el ámbito urbanístico, la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública ha tenido ocasión de pronunciarse sobre esta figura, especialmente en relación con la inscripción en el Registro de la Propiedad de actos derivados de declaraciones responsables urbanísticas.
La DGSJFP ha reiterado que la declaración responsable no es un acto administrativo propiamente dicho, sino una manifestación unilateral del administrado que produce efectos jurídicos de forma inmediata, sin necesidad de resolución expresa del Ayuntamiento.
De este modo, y conforme a su doctrina (por ejemplo, Resolución de 5 de marzo de 2021 y otras posteriores), la eficacia de la declaración responsable no queda condicionada a un acto de “visto bueno” municipal, sino únicamente a que concurran los requisitos normativos exigibles y a la posibilidad de que la Administración ejerza posteriormente sus facultades de control e inspección.
La problemática de la primera ocupación
Las licencias de primera ocupación representan un control esencial de la Administración sobre la adecuación de la obra ejecutada al proyecto autorizado y la garantía de condiciones de seguridad, salubridad y habitabilidad.
Algunas legislaciones autonómicas han optado por flexibilizar este requisito, permitiendo su sustitución por declaración responsable en determinados supuestos. Sin embargo, allí donde la norma exige expresamente licencia, no cabe sustituirla por declaración responsable salvo reforma normativa. Mientras persista esta disparidad, la inseguridad jurídica seguirá siendo una realidad para promotores, técnicos y Ayuntamientos.
Conclusión
En un momento en que el sector inmobiliario reclama seguridad jurídica y agilidad administrativa, la distinción entre licencia y declaración responsable debe quedar nítidamente delimitada por la norma y respetada sin excepciones por las Administraciones. Es imprescindible dejar claro la eficacia jurídica de la declaración responsable a los efectos de la inscripción del acto administrativo en el registro de la propiedad, siendo la declaración responsable título habilitante.
La declaración responsable es un instrumento valioso de simplificación, pero su eficacia depende de que se utilice dentro de los límites fijados por el legislador. La clave está en encontrar un equilibrio entre control y simplificación, respetando escrupulosamente lo previsto por la ley. Solo así será posible alcanzar un modelo urbanístico que combine eficiencia administrativa, seguridad jurídica y fomento de la inversión, sin menoscabo de la protección del interés general y los derechos de los ciudadanos.
No cabe la más mínima duda q es uno de los instrumentos más importantes para recortar los plazos de tiempo en la gestión urbanística. En consecuencia, el Ayuntamiento no puede supeditar la eficacia de la declaración responsable a su validación o conformidad expresa, pues ello vaciaría de contenido la propia naturaleza de la figura y vulneraría el principio de eficacia directa consagrado por la LPACAP. La intervención administrativa se desplaza al momento posterior, a través de la potestad de verificación y sanción, y no al previo, que queda reservado a los supuestos expresamente sujetos a licencia.
Mientras persista esta disparidad, la inseguridad jurídica seguirá siendo una realidad para promotores, técnicos y Ayuntamientos
Artículo publicado en la revista de «Buen Gobierno | Iuris&lex y RSC» de El Economista:
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